Um diploma ainda sem data de publicação, mas aguardado «nas próximas semanas», promete dar escala à indústria, abrir contratos públicos à construção industrializada e baixar o custo da habitação. O sector aplaude, mas aguarda concretização.
Portugal está prestes a ter, pela primeira vez, um enquadramento legal específico para a construção modular e industrializada. O Governo encontra-se a finalizar um novo pacote regulatório que visa dar escala ao sector, criar previsibilidade para os operadores privados e, sobretudo, abrir a contratação pública — incluindo os municípios — à construção industrializada como alternativa viável e economicamente mais eficiente à construção tradicional. O diploma deverá ser apresentado nas próximas semanas, segundo o ministro das Infraestruturas e Habitação, Miguel Pinto Luz, que tem sido a principal voz do Executivo neste processo.
O que está em causa
A nova regulamentação para a construção industrial tem como objectivo dar escala ao sector, facilitando o recurso de entidades públicas à construção modular. O ministro foi claro quanto ao propósito central da medida: criar as condições legais e procedimentais para que câmaras municipais e demais entidades da administração pública possam lançar concursos específicos para construção modular ou industrializada, algo que actualmente não dispõe de enquadramento adequado.
O Governo tem em preparação uma nova regulamentação para a construção industrial que pretende dar força ao sector e facilitar o recurso de entidades públicas à construção modular, sendo o diploma apresentado nas próximas semanas.
Segundo Miguel Pinto Luz, o Governo está a trabalhar «do lado da contratação pública» de forma a ter um «acordo-quadro que seja acessível a toda a administração pública, inclusive às câmaras municipais, para que estas empresas industriais do sector possam concorrer». O responsável concluiu que a ideia é que as câmaras tirem partido da construção tradicional mas que tirem também partido da industrializada, quando lançam um programa de habitação pública.
A ausência de legislação como travão ao crescimento
O sector da construção modular em Portugal tem crescido de forma consistente nos últimos anos, impulsionado pela procura de soluções mais rápidas, económicas e sustentáveis face à construção convencional. No entanto, a ausência de um quadro normativo próprio tem funcionado como um entrave estrutural ao seu desenvolvimento, criando incerteza jurídica tanto para os promotores privados como para as entidades públicas que eventualmente quisessem recorrer a este modelo.
A nova lei pode trazer previsibilidade para o sector e baixar o custo da habitação. As mudanças na contratação pública permitem à construção industrial entrar nestes contratos. Esta dupla dimensão — previsibilidade regulatória e acesso ao mercado público — é apontada pelos operadores como o verdadeiro «gatilho» para a maturação do sector em Portugal.
A questão da escala é, aliás, central neste debate. A construção modular é, por natureza, uma actividade intensiva em capital fixo e em organização industrial: a sua competitividade depende directamente do volume de encomendas e da previsibilidade da procura. Sem uma massa crítica de projectos — e sem a possibilidade de concorrer a programas públicos de habitação —, as empresas do sector ficam confinadas a nichos de mercado que não justificam os investimentos necessários à industrialização dos processos.
O acordo-quadro como instrumento-chave
A solução proposta pelo Governo passa pela criação de um acordo-quadro de contratação pública ao qual possam aderir todos os organismos da administração pública — central e local. Este instrumento é utilizado noutros países europeus para facilitar o acesso de fornecedores especializados a contratos públicos, evitando que cada entidade adjudicante tenha de abrir um procedimento concursal autónomo e moroso para cada projecto de pequena ou média dimensão.
O responsável afirma que só desta forma é que o sector poderá «reduzir custos». A lógica é económica e industrial ao mesmo tempo: ao garantir um fluxo previsível de encomendas públicas, o acordo-quadro permite às empresas do sector amortizar os custos fixos de forma mais eficiente, baixar o custo unitário por habitação e, consequentemente, tornar a construção modular competitiva face à construção convencional mesmo em projectos de menor dimensão.
A reação do sector: entre o aplauso e a expectativa
A recepção da iniciativa por parte dos operadores privados foi genericamente positiva. O sector aplaude o anúncio de nova lei. O anúncio é lido como um sinal inequívoco de que o Governo reconhece a importância estratégica da construção industrializada para a resposta à crise de habitação e para a modernização do parque edificado português.
No entanto, a satisfação coexiste com uma expectativa cautelosa. Os agentes do sector aguardam a concretização efectiva do diploma — a sua tradução em articulado legal claro, com regras específicas de certificação, licenciamento e contratação — antes de poderem avaliar o impacto real da medida. A experiência de outros sectores mostra que a distância entre o anúncio político e a operacionalização legislativa pode ser substancial.
O problema do IVA: uma ferida aberta no sector
Para além da questão da construção modular, o Governo está também a lidar com um problema paralelo que afecta directamente as empresas de construção e reabilitação: situações em que foi aplicada a taxa reduzida de 6% em obras de reabilitação, mas que agora estão a ser alvo de inspecções da Autoridade Tributária (AT), que defende a aplicação da taxa normal de 23%, exigindo o pagamento da diferença.
A AT encontra-se a adoptar uma interpretação mais restritiva da lei, o que está a colocar algumas empresas em dificuldades, chegando mesmo a pôr em risco a sua sobrevivência. O Governo está a trabalhar numa solução para estas situações, reconhecendo que a incerteza gerada pela mudança de interpretação da AT introduz um risco jurídico e financeiro inaceitável para empresas que agiram de boa-fé ao aplicar a taxa reduzida.
Este problema — embora distinto da questão da construção modular — é revelador de um padrão mais amplo: o sector da construção opera num contexto regulatório e fiscal marcado por insuficiente previsibilidade, o que desincentiva o investimento e a modernização.
O contexto mais amplo: habitação, custos e modernização
A nova legislação sobre construção modular insere-se numa estratégia mais ampla do Executivo para responder à crise de habitação que Portugal atravessa. Com os preços das casas em máximos históricos em Lisboa e no Porto, e com os custos de construção a manterem-se elevados por razões estruturais — escassez de mão de obra especializada, inflação dos materiais, morosidade dos licenciamentos —, a construção industrializada surge como uma via para aumentar a oferta habitacional a custos mais controlados e em prazos mais curtos.
A comparação com outros países europeus é inevitável. Nos Países Baixos, na Suécia e no Reino Unido, a construção modular já representa uma fatia significativa da nova oferta habitacional, tendo beneficiado de políticas públicas consistentes de promoção e de enquadramento normativo claro. Em Portugal, o sector tem crescido sobretudo por impulso privado, sem o suporte de um quadro regulatório que lhe conferisse a credibilidade e a escala necessárias para competir com a construção convencional nos grandes programas de habitação pública.
O que se espera do diploma
Embora os detalhes do diploma ainda não sejam públicos, as declarações do ministro Miguel Pinto Luz permitem antecipar que o texto deverá abordar, pelo menos, três dimensões fundamentais: o reconhecimento legal da construção industrializada como modalidade equivalente à construção tradicional para efeitos de licenciamento e certificação; a criação de um acordo-quadro de contratação pública acessível a todos os organismos da administração; e, eventualmente, critérios de sustentabilidade e desempenho energético que tornem a construção modular elegível para financiamento com fundos europeus no âmbito do PTRR e de outros programas comunitários.
A publicação do diploma nos próximos dias ou semanas permitirá avaliar se a ambição política se traduz numa solução legislativa à altura do desafio.